云南省区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
2026年2月
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦中国西南边疆、多民族聚居、生态资源富集、面向南亚东南亚开放前沿的云南省，对其在“十五五”及更长时期内的区域行政区划调整战略布局进行系统性学术研究。云南省总面积39.41万平方公里，下辖 8个设区的市（昆明、曲靖、玉溪、昭通、保山、丽江、普洱、临沧）和 8个自治州（德宏、怒江、迪庆、大理、楚雄、红河、文山、西双版纳），共16个州市，129个县级行政区（17个市辖区、18个县级市、65个县、29个自治县），1427个乡级行政区（227个街道、664个镇、396个乡、140个民族乡）。2024年末，全省常住人口4655万人，城镇化率54.11%，实现地区生产总值3.15万亿元，同比增长3.3%。根据《云南省国土空间规划（2021—2035年）》及国务院批复，云南省的发展定位是 “我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心” 。省委、省政府锚定 “3815”战略发展目标，一体推进 “资源经济、园区经济、口岸经济” 三大经济，深入实施 “滇中崛起、沿边开放、滇东北开发、滇西一体化” 的区域协调发展布局，奋力谱写中国式现代化云南实践新篇章。
然而，这一以“三大定位”、“三大经济”、“四大区域布局”为核心的战略蓝图，与云南省“8市8州”、129个县级单元的行政区划格局，特别是其作为“边疆、民族、山区、美丽”四位一体基本省情之间，存在着深刻的结构性矛盾。作为国家“一带一路”、长江经济带、西部陆海新通道建设的关键节点，云南肩负着维护国家统一和边疆稳定、促进各民族交往交流交融、筑牢西南生态安全屏障、深化与南亚东南亚全方位合作的多重使命。现行区划下，作为全省龙头的昆明市，其经济首位度、创新策源能力、国际枢纽功能与“辐射中心”核心引擎的定位要求尚有差距，对滇中城市群的辐射带动效能有待提升。滇中城市群内部（昆明、曲靖、玉溪、楚雄、红河北部）产业同构、竞争大于合作，交通“环而不畅”，生态共保压力大，未能形成紧密联动的现代化城市群。沿边8州市25个边境县市发展极不平衡，部分边境县面临人口外流、产业薄弱、稳边固边压力大的挑战，“通道经济”向“产业经济”转型亟待突破。部分县域（特别是人口小县、生态功能县）规模小、经济基础弱、财政自给能力不足，独立发展能力有限，在乡村振兴和新型城镇化中面临困境。高原湖泊（如滇池、抚仙湖、洱海等）流域分属不同行政区，存在“九龙治水”、标准不一、协同不足的治理难题。
报告系统梳理了云南省作为古滇国、南诏、大理国故地，近代以来历经多次区划调整（如1998年东川市并入昆明）的历史沿革，与“丰富矿产、清洁能源、生物多样性、立体气候、多元文化、沿边口岸”的独特资源禀赋。深入剖析了其 “做强滇中、搞活沿边、多点支撑、联动廊带” 的国土空间开发保护总体格局。基于区域协调发展理论、增长极理论、边境城市理论、生态功能区理论及适度规模治理理论，确立了 “强化核心、优化布局、生态优先、民族和谐、稳妥渐进” 的调整原则。报告核心在于，围绕云南建设“辐射中心、示范区、排头兵”的核心目标，提出了 “做强昆明都市圈核心功能、优化滇中城市群空间结构与协同机制、培育沿边口岸城市带、促进小规模县域整合与特色发展、创新高原湖泊流域跨行政区协同治理模式” 的系统性行政区划调整战略构想。内部聚焦于昆明市域内部结构优化与能级提升路径；曲靖作为省域副中心的功能强化；玉溪、楚雄等滇中节点城市的特色定位与协同；大理、丽江、迪庆等滇西旅游文化板块的联动；以及河口、磨憨、瑞丽等沿边口岸区域的整合发展。最后，报告从组织保障、规划衔接、民族政策、生态补偿、边境安全、社会稳定风险评估等方面构建了实施保障体系，并对调整后云南省在服务国家战略、促进区域协调发展、探索边疆民族地区治理现代化路径中的关键作用进行了前瞻性展望。
本报告认为，以服务“十五五”规划开局和实现“3815”战略发展目标“八年大发展”为契机，以破解“核心不强、结构失衡、沿边薄弱、部分县域发展乏力”的核心矛盾为目标，实施一次前瞻、系统、稳妥且充分体现边疆特色、民族特点和生态优先要求的行政区划优化，是云南省在高质量跨越式发展新阶段，重塑空间竞争优势、促进资源高效配置、强化内生发展动力、探索“三大经济”与“四大布局”深度融合的必然选择和关键举措。这将为云南省将“区位优势”、“资源优势”、“生态优势”和“人文优势”更高效地转化为发展胜势，全面建成“民族团结、生态优美、边疆稳固、人民幸福”的社会主义现代化新云南提供坚实的空间治理保障。
关键词：云南省；行政区划调整；区域协调发展；滇中城市群；沿边开放；生态文明；国土空间规划
第一章 研究背景、意义与方法
第一节 研究背景与问题提出
云南省作为我国面向南亚东南亚开放的前沿、多民族和谐共居的典范、生物多样性宝库和重要生态安全屏障，其发展质量直接关系到国家边疆安全、民族团结进步和区域协调发展大局。“十四五”以来，云南省经济社会发展取得显著成就，经济总量历史性突破3万亿元大关，产业投资占比大幅提升至52.1%，绿色铝、硅光伏、新能源电池“新三样”成为工业增长新引擎，高原特色农业全产业链产值突破2.7万亿元，“有一种叫云南的生活”文旅品牌叫响全国。中老铁路黄金通道效应凸显，昆明市托管西双版纳州磨憨镇共同建设国际口岸城市等改革探索走在全国前列。然而，全省发展不平衡不充分问题依然突出，城乡、区域、收入差距较大，产业基础相对薄弱，新旧动能转换不畅，部分州市县财政困难，人口持续外流（2024年全省常住人口减少18万人），边境地区稳边固边、兴边富民任务艰巨。
然而，对标“三个定位”的高标准和“3815”战略发展目标的宏伟蓝图，审视云南省现行行政区划格局，其与新发展要求的适应性不足问题日益显现：
“一核”不强，辐射半径与战略能级不足：昆明作为省会和国家中心城市（培育），其经济首位度、创新策源能力、国际交往功能与承担带动全省、服务国家战略的龙头重任相比差距明显。城市发展空间受地形与行政区划制约，主城区“摊大饼”与滇中新区、空港经济区等战略平台联动不足，向东连接粤港澳大湾区、向南连接南亚东南亚的廊道支撑能力有待加强。“滇中城市群”内部协同机制松散，整体竞争力不强：昆明、曲靖、玉溪、楚雄、红河北部五城在产业（如烟草、冶金、旅游）、创新资源上存在同构和分散现象，交通基础设施“环而不畅”，生态保护（如滇池、抚仙湖流域）跨区协同压力大，“一核”对“四城”的带动效应有限，未能形成紧密联动的现代化城市群。“沿边开放”与“内陆腹地”联动不足，口岸经济转型困难：“滇中崛起”与“沿边开放”两翼未能形成有效互动。滇中地区的产业、技术、资本向沿边地区梯度转移和辐射不足，沿边口岸经济“通道化”特征明显，落地加工、跨境贸易、跨境旅游等产业层次不高，对腹地的带动弱。“边”与“腹”之间存在发展断层和政策落差。部分县域规模过小，可持续发展能力弱：全省有多个县人口规模小、经济总量低、财政自给能力差，特别是部分人口小县、生态功能县，独立提供公共服务和培育特色产业的能力严重不足，在乡村振兴和新型城镇化中可能成为“短板”，面临“空心化”风险。高原湖泊流域“分治割裂”，生态保护与区域发展矛盾尖锐：滇池、抚仙湖、洱海、星云湖、杞麓湖等重要高原湖泊流域往往分属不同县（市、区），在保护标准、执法力度、产业准入、项目审批上存在差异，“九龙治水”现象导致全流域系统性、整体性保护治理难度大，保护地区面临“为全局守水、自身发展受限”的困境。因此，本研究核心问题是：在云南省肩负“建设我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心”三大特殊使命、处于实现“3815”战略发展目标“八年大发展”决胜期、面临新时代西部大开发等国家战略叠加机遇的背景下，应如何通过一次系统、前瞻、稳妥的行政区划调整，优化省域空间组织结构，提升昆明核心能级，破解滇中协同瓶颈，激活沿边开放潜力，促进小规模县域特色发展，从而将“区位、资源、生态、人文”四大核心优势更高效地转化为产业优势、开放优势、竞争优势和发展动能，为全国边疆民族地区、生态敏感地区探索出一条通过空间治理现代化推动高水平保护、高质量开放、高效能治理、高品质生活协同并进的有效路径？
第二节 研究意义与价值
理论意义：深化对边疆民族地区、生态敏感区、多类型经济板块共存的省级行政区划调整的理论研究，探索在国家安全、民族团结、生态保护、对外开放、区域协调等多重目标约束下，通过空间重组促进特色化、融合化、绿色化发展的内在机理，丰富中国特色边疆治理、生态文明建设与区域协调发展理论。实践价值： 服务云南省核心发展战略：直接为深入实施国土空间总体规划、全面推进“3815”战略发展目标、加快建设我国面向南亚东南亚辐射中心提供关键的空间组织和制度保障，破解制约核心功能提升和资源协同发展的空间瓶颈。 探索“边疆—腹地”联动发展模式：以云南为案例，研究如何通过区划调整和体制机制创新，促进沿边口岸与内陆腹地在产业链、供应链、价值链上的深度融合，为边疆地区提供“云南经验”。 助力巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接：通过优化县域布局，增强小规模、欠发达县的发展能力，促进公共服务均等化，夯实乡村振兴基础，确保不发生规模性返贫。 为全国同类地区提供参考：云南面临的“核心带动不足、区域协同不畅、沿边发展薄弱、生态保护压力大”等问题在西部边疆省区、民族地区、山区具有普遍性，其探索的经验可为类似地区提供借鉴。第三节 研究方法与技术路线
本研究采用“战略诊断-空间评估-机制设计-风险管控”的系统分析框架，综合运用以下方法：
政策与规划文本分析法：深入解读《云南省国土空间规划（2021—2035年）》、《****云南省委关于制定云南省国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》、《云南省“十四五”区域协调发展规划》等核心文件，明确其战略导向、空间布局与治理要求。数据分析与空间比较法：利用云南省及各州市县人口、经济、财政等统计数据，精准刻画其发展基础、内部差异及潜力空间；运用地理信息系统思维分析地形、水系、交通网络、资源分布与行政区划的空间关系。案例借鉴与治理推演法：参考国内其他边疆省区（如新疆、内蒙古）、城市群地区（如成渝）、生态功能区在区划调整、跨行政区合作、生态产业融合发展方面的经验教训；结合云南实际，推演不同调整方案下的经济效能、生态效应、社会影响。系统综合与风险评估法：将行政区划调整视为涉及生态安全、民族团结、边境稳定、区域协调、经济发展等多重目标的复杂系统工程，进行多方案比选，并开展全面的社会稳定风险、生态安全风险、民族关系风险、边境安全风险评估，确保方案的可行性、稳妥性与可持续性。第二章 云南省行政区划现状与特征深度剖析
第一节 历史沿革与现行区划结构
云南行政区划历经多次重大调整。1950年设云南省，辖1市、12专区。后经多次析置、合并、更名。1998年，地级东川市撤销，并入昆明市，设立昆明市东川区，是近年来一次重要的地市级区划调整。2003年，昆明市托管西双版纳州磨憨镇共同建设国际口岸城市，是跨州市协同治理的创新探索。截至2025年12月31日，全省辖16个州市，129个县级行政区，1427个乡级行政区（227个街道、664个镇、396个乡、140个民族乡），较2024年减少1个乡，增加1个街道。
根据《云南省“十四五”区域协调发展规划》，全省形成四大区域经济板块：
滇中崛起板块：包括昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄州和红河州北部，是全省高质量发展的核心引擎。以全省约29%的国土面积，集聚了约47%的人口和61.5%的地区生产总值。沿边开放板块：包括保山市、德宏州、临沧市、普洱市、西双版纳州、红河州南部、文山州等沿边州市，是国家“一带一路”建设和面向南亚东南亚开放合作的前沿。滇东北开发板块：主要指昭通市，是云南融入长江经济带发展和对接成渝地区双城经济圈的重要支撑。滇西一体化板块：包括大理州、丽江市、怒江州、迪庆州等，以打造世界顶尖旅游胜地和生态文明建设样板为目标。第二节 人口、经济与产业发展特征
人口总量保持稳定，结构相对年轻：2024年末常住人口4655万人，自然增长率为0.17‰，是全国少数保持人口自然正增长的省份之一。60岁以下人口占比达82.08%，人口结构相对年轻。经济总量突破3万亿，结构转型加速：2024年GDP达3.15万亿元，增长3.3%。产业投资成为“主引擎”，占固定资产投资比重从2020年的26.7%提升至2024年的52.1%。绿色铝、硅光伏、新能源电池“新三样”成为工业增长新引擎。“三大经济”特色鲜明：资源经济重点产业增加值占GDP比重稳定在45%左右；园区规上工业总产值超过全省的80%；口岸经济由“通道经济”向“产业经济”转型。高原特色农业与文旅产业优势突出：高原特色农业全产业链产值突破2.7万亿元。“旅居云南”成为新时尚，2024年旅游市场全面复苏。区域发展差距显著：昆明GDP（8275.22亿元）遥遥领先，是唯一超过4000亿元的市；曲靖（3677.22亿元）位列第二；红河、玉溪紧随其后；有5个州市GDP低于1000亿元。城乡、区域、收入三大差距问题并存。第三节 现状区划存在的主要矛盾与适应性挑战
“强省会”战略下昆明核心能级与辐射能力不匹配：昆明经济首位度高，但创新引领力、国际竞争力、对滇中城市群乃至全省的辐射带动效能有待提升。“一市一区五县三自治县”的广域市结构，导致中心城区与外围县市发展梯度断裂，资源配置效率有待提高。滇中城市群“有群无核”，内部协同成本高：五城之间缺乏强有力的统筹协调机制，在产业布局、基础设施建设、生态保护等方面存在竞争大于合作、重复建设现象，未能形成合力。沿边地区“点强面弱”，口岸与腹地联动不足：瑞丽、磨憨、河口等核心口岸发展迅速，但周边腹地产业配套弱，未能形成产业链集聚。部分边境县市人口外流、产业空心化问题突出，稳边固边压力大。部分县域规模过小，治理效能与财政负担矛盾突出：漾濞、永仁等人口小县存在“机构多、人员散、效率低、负担重”的问题，行政资源分散，直接服务群众的资源相对不足。生态功能区与行政区划错位，流域治理协同困难：高原湖泊流域、重要山脉水系往往跨越多个行政区，导致保护标准不一、执法力度差异、利益协调困难，影响了生态系统的整体性和保护成效。第三章 云南省行政区划调整的理论基础与原则框架
第一节 区域协调发展理论与“四大板块”布局
调整必须服务于“滇中崛起、沿边开放、滇东北开发、滇西一体化”的区域协调发展总体布局。通过空间重组，强化滇中核心引擎功能，提升沿边开放能级，促进滇东北开发，推动滇西旅游文化生态一体化，构建优势互补、高质量发展的省域经济布局。
第二节 增长极理论与中心城市能级提升
调整必须有利于强化昆明作为全省增长极和国家中心城市的综合功能，同时培育曲靖作为省域副中心，以及玉溪、楚雄、大理、红河等区域性增长极，形成“核心引领、多点支撑”的省域发展格局。
第三节 边境城市理论与沿边城镇带建设
调整应遵循边境城市发展规律，促进口岸功能整合、产城融合、跨境合作，打造若干具有较强产业集聚和人口承载能力的沿边口岸城市，形成“点轴带动、带状发展”的沿边开放新格局。
第四节 生态功能区理论与流域协同治理
调整必须严格遵循生态优先原则，探索建立与重要生态功能区、流域生态系统相匹配的空间治理单元，创新跨行政区生态保护补偿和协同治理机制，实现生态保护与区域发展的协同。
第五节 适度规模治理理论与基层治理创新
针对部分县域规模过小的问题，调整应探索建立与之相适应的、高效的治理架构，通过“大部门制”改革、编制资源盘活等方式，降低行政成本，提高治理效能，夯实基层治理基础。
第六节 云南省行政区划调整的特定指导原则
服务国家战略，强化核心功能原则：一切调整以是否有利于服务“一带一路”、长江经济带、西部陆海新通道等国家战略，是否有利于强化昆明面向南亚东南亚辐射中心的核心功能为根本标准。优化区域布局，促进协同发展原则：着力破解滇中城市群内部协同不畅、沿边与腹地联动不足的空间瓶颈，构建优势互补、紧密协作的区域发展共同体。严守生态红线，创新流域治理原则：严格保护高原湖泊、重要山脉水系等生态空间，探索建立跨行政区的生态保护与协同发展新机制。因地制宜分类，稳妥有序推进原则：尊重各州市县资源禀赋、发展阶段和民族特点，对人口规模过小、发展基础薄弱的县，审慎研究基于地域相邻、功能互补的整合可行性。坚决维护民族团结、宗教和顺、边境稳定。依法依规决策，注重实施实效原则：严格遵守《行政区划管理条例》。调整过程必须充分调研论证，广泛听取干部群众特别是少数民族群众、边境地区群众的意见，履行法定程序，确保平稳过渡和发展实效。第四章 云南省在国家发展格局中的角色与空间诉求
第一节 “面向南亚东南亚辐射中心”定位的核心要求
这一定位要求云南必须在国际物流、跨境贸易、产业合作、人文交流、金融服务等方面形成强大辐射力。在空间上，需要一个功能强大、枢纽通达、开放度高的区域性国际中心城市（昆明）；若干设施先进、通关高效、产城融合的国家级沿边口岸城市和跨境合作区；一片产业集聚、链条完整、绿色低碳的滇中核心经济区；一条生态优良、文化多彩、世界知名的滇西旅游黄金走廊。现行“8市8州”的格局，在核心能级、口岸整合、流域协同、部分县域规模效益等方面存在优化诉求。
第二节 “民族团结进步示范区”与“生态文明建设排头兵”的使命
云南是全国民族成分最多的省份，也是生物多样性最丰富的地区之一。需要通过空间优化，促进各民族交往交流交融，探索生态保护与绿色发展协同路径，为全国提供示范。
第三节 服务“西部陆海新通道”与长江经济带发展的责任
云南是西部陆海新通道的重要枢纽和长江上游重要生态屏障。需要通过空间重组，强化通道枢纽功能，促进与成渝地区双城经济圈等区域的协同，确保“一江清水出云南”。
第五章 云南省行政区划调整战略方案设计
第一节 总体思路、基本目标与阶段划分
总体思路：以“做强核心、优化板块、激活沿边、夯实县域”为总纲，实施 “昆明提质、滇中协同、沿边整合、县域优化” 的调整策略。即：通过优化昆明市域空间结构和管理体制提升其国际枢纽和核心引擎功能；通过创新滇中城市群协同发展机制释放整体竞争力；通过促进沿边口岸区域功能整合提升开放能级；通过审慎推进小规模县域整合与特色发展夯实全域发展基础。将区划调整作为云南在“十五五”时期实现“八年大发展”、建成“三个定位”的关键抓手。
基本目标：
建成一个辐射力强、开放度高、创新活跃的面向南亚东南亚区域性国际中心城市（昆明）。形成一个内部协同高效、产业分工明确、竞争力强的现代化滇中城市群。打造若干设施先进、产业集聚、边民富裕的沿边开放口岸城市带。构建一批规模适度、特色鲜明、治理有效的高质量发展县域单元。建立一套与重要生态功能区、流域生态系统相匹配的跨行政区协同治理新机制。阶段划分：
近期（2026-2027）：完成对昆明市域内部结构优化、滇中城市群协同机制、沿边口岸区域整合、小规模县域发展路径的可行性及方案研究；全面开展社会稳定、生态安全、民族关系与边境安全风险评估。中期（2028-2030）：根据评估结果和条件，稳妥推进昆明市辖区调整、滇中协同平台建设、沿边口岸管理体制改革试点；相关专项规划落地实施。远期（2031-2035）：基本形成与“三个定位”和“3815”战略发展目标相匹配的高效、协同、绿色、安全、韧性的现代化省域空间治理体系。第二节 方案A：做强昆明都市圈核心功能方案
本方案旨在提升昆明作为全省龙头和辐射中心的核心能级。
研究优化昆明市辖区结构：借鉴国内特大城市经验，研究对昆明主城四区（五华、盘龙、官渡、西山）进行功能重组和边界优化的可行性，如合并部分功能相近的区，或设立新的功能区，以提升城市管理精细化水平和资源配置效率。促进昆明与滇中新区深度融合发展：研究创新“昆明主城—滇中新区”一体化管理体制，打破行政壁垒，在规划、产业、交通、公共服务等方面实现同城化，将滇中新区打造为昆明城市功能拓展和产业升级的核心承载区。研究澄江市等邻近区域融入昆明都市圈的可行性：从长远看，为拓展昆明发展空间、加强滇中城市群内部联系，可研究将玉溪市澄江市（抚仙湖流域）等地理邻近、经济联系紧密的区域以适当方式纳入昆明都市圈统筹规划范围，但必须极其审慎，充分考虑生态保护（尤其是抚仙湖保护）的极端重要性和民族地区的特殊性。第三节 方案B：优化滇中城市群协同发展机制方案
本方案旨在破解滇中五城协同不畅的难题。
探索设立“滇中城市群一体化发展事务中心”：由省级层面牵头，五州市参与，赋予其在跨区域规划协调、产业布局、基础设施共建、生态共保、公共服务共享等方面的统筹职能，建立常态化的联席会议和利益协调机制。推动“昆玉协同”、“昆楚协同”等具体板块建设：在省级统筹下，实质性推动昆明与玉溪在科创、文旅、生态保护方面的协同；昆明与楚雄在产业转移、物流通道方面的协同，形成示范效应。第四节 方案C：培育沿边口岸城市带方案
本方案旨在提升沿边地区开放发展水平。
推动“瑞丽—畹町”一体化发展：研究整合德宏州瑞丽市、畹町经济开发区等口岸资源，探索设立由州级直管或更高层级统筹的“瑞丽国际陆港新城”或跨境合作区，提升整体竞争力。深化“昆明—磨憨”跨州市协同：在现有昆明托管磨憨的基础上，进一步探索创新跨州市的规划、建设、管理、利益分享机制，将磨憨真正建设成为国际口岸城市。促进“河口—蒙自”联动：研究强化红河州河口口岸与州府蒙自市的联动，打造口岸—腹地产业链。第五节 方案D：促进县域整合与特色发展方案
本方案旨在优化县域布局，提升治理效能。
审慎推进人口小县整合改革试点：在充分尊重民意、确保基本公共服务不减、维护民族团结的前提下，选择条件相对成熟的漾濞、永仁等人口小县，开展“大部门制”改革和县域整合可行性研究，探索降低行政成本、提高治理效能的新路径。支持符合条件的县撤县设市、设区：积极稳妥推进昆明市嵩明县、宜良县，曲靖市罗平县、陆良县，大理州祥云县，红河州建水县等经济较强、城镇化水平较高的县撤县设市或纳入中心城市设区，培育新的中小城市增长点。强化县域分类指导：依据农业县、工业县、文旅县、口岸县等不同主体功能定位，实施差异化的发展政策和考核体系，引导各县走特色化、专业化发展道路。第六节 方案E：创新高原湖泊流域跨行政区协同治理方案
本方案旨在破解“九龙治水”难题。
探索设立“抚仙湖流域保护与发展委员会”：由省级领导牵头，玉溪市及澄江市、江川区、华宁县等沿湖县区参与，并邀请相关领域专家，赋予其在全流域规划、保护标准、项目准入、环境执法、生态补偿等方面的统筹协调权，尝试突破行政区划壁垒。推广流域协同治理模式：在抚仙湖试点基础上，总结经验，逐步推广到洱海、滇池（涉及昆明、玉溪、楚雄）、星云湖、杞麓湖等其他重要高原湖泊流域。第七节 方案F：渐进式综合改革路径（推荐框架）
近期（1-2年）：重点实施方案A中关于昆明市辖区结构优化的前期研究和方案B中关于建立滇中协同机制的准备工作。同步推进方案D中人口小县整合的深度调研。方案C和方案E作为重点研究课题。中期（3-5年）：根据条件，稳妥推进昆明市辖区优化调整；实质性建立滇中城市群协同平台并运行；开展沿边口岸管理体制改革试点；审慎启动人口小县整合试点；探索建立抚仙湖流域协同治理机制。远期（5-10年）：根据国家区域发展战略和云南发展实际，不断完善省域空间治理体系，全面建成与“三个定位”相匹配的现代化空间格局。第六章 行政区划调整的实施路径与配套保障
第一节 组织保障与科学决策机制构建
坚持和加强党的全面领导：调整工作必须在省委的统一领导下进行，成立高规格的行政区划调整工作领导小组，统筹推进。强化依法依规与深度论证：严格遵守《行政区划管理条例》。委托权威机构开展独立的可行性研究、多方案比选论证。将社会稳定风险评估、生态安全评估、民族关系评估、边境安全评估贯穿始终。健全公众参与和协商沟通机制：广泛征求人大代表、政协委员、企业代表、基层干部和各族群众意见，特别是涉及调整区域的干部群众、少数民族代表、边境居民的意见，做好政策解读和思想引导。涉及民族自治地方调整必须依法依规，审慎稳妥。第二节 法律法规遵循与规划体系衔接
严格履行报批程序：县级以上行政区划调整，按程序报请国务院审批；乡镇级调整报请省级人民政府审批。涉及民族自治地方调整需按《民族区域自治法》等规定执行。确保与国土空间规划无缝衔接：调整方案必须符合已批复的《云南省国土空间规划（2021—2035年）》及州市县各级总体规划、专项规划。制定详尽的过渡期工作预案：明确机构调整、人员安置（妥善安置涉改干部，保障少数民族干部比例）、资产划转、债务处理、档案移交、公共服务接续、社区划分等具体细则，确保各项工作不断档、不降质。第三节 政策协同与风险防控
完善财政、生态与民族政策保障：调整后，要建立更加科学的省以下财政体制和生态保护补偿机制。保障重大基础设施、产业项目、边境建设、民生工程用地。强化调整后的民族事务管理和民族团结进步创建工作。强化营商环境与民生服务无缝衔接：确保调整过程中和调整后，对企业服务、群众办事不断档、不降质，保持政策连续性和稳定性。重点防范社会稳定、生态安全、民族关系与边境风险：针对可能出现的干部思想波动、群众误解、公共服务衔接、生态环境影响、民族关系变化、边境管控等问题，制定周密的应对预案。确保调整过程公开、公平、公正，凝聚最大共识，坚决筑牢西南边疆安全稳定屏障。第七章 调整后的预期效益与治理前景展望
第一节 对建设“面向南亚东南亚辐射中心”的夯实作用
通过做强昆明核心、优化滇中协同、整合沿边口岸，将极大提升云南的国际门户枢纽功能、产业辐射能力和人文交流影响力，真正成为服务“一带一路”建设的战略支点。
第二节 对打造“民族团结进步示范区”的促进作用
通过优化区域布局，促进各民族交往交流交融，探索民族地区高质量发展新路径，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，为全国民族团结进步事业提供“云南样板”。
第三节 对筑牢“生态文明建设排头兵”的支撑作用
通过创新流域协同治理机制，强化生态空间管控，推动绿色低碳发展，将更有效地保护云南的绿水青山、生物多样性，探索“绿水青山就是金山银山”的云南实践路径。
第四节 对探索“边疆民族地区治理现代化”的示范作用
通过本次系统性调整，将为全国边疆省区、民族地区、山区在复杂条件下通过优化空间治理促进高质量发展、高水平开放、高效能治理提供可复制、可推广的“云南方案”。
第五节 2035年远景：全面建成社会主义现代化新云南
通过本次战略性调整及持续奋斗，展望2035年，云南省将全面建成“经济发展、民族团结、文化繁荣、社会和谐、生态优美、边疆稳固”的社会主义现代化新云南，成为展示中国式现代化伟大成就的重要窗口。
第八章 结论与建议
第一节 主要研究结论
云南省正处于实现“3815”战略发展目标“八年大发展”的决胜期，“三个定位”是其核心战略指引，但区域发展不平衡、核心带动不足、沿边开放层次不高等问题依然突出。现行“8市8州”的区划格局与“做强滇中、搞活沿边”的发展要求存在矛盾，突出表现为昆明核心能级不足、滇中协同不畅、沿边口岸整合不够、部分县域规模过小且发展乏力。实施一次以“昆明提质、滇中协同、沿边整合、县域优化”为核心的行政区划优化，是破解发展瓶颈、实现战略目标的必要举措，且必须充分体现生态优先、民族团结、边境安全的要求。调整必须坚持“服务国家战略、优化区域布局、严守生态红线、因地制宜分类、依法稳妥推进”等原则，科学论证，广泛听取民意，尤其要确保生态安全、民族团结、边境稳定。推荐采用“渐进式综合改革”路径，近期以研究优化昆明市域结构和建立滇中协同机制为重点；中期审慎推进调整试点；远期建成高效治理体系。第二节 对云南省委、省政府的操作性建议
立即启动重大课题研究，委托国家级高端智库，对“昆明都市圈空间结构优化”、“滇中城市群一体化发展体制机制创新”、“沿边口岸区域整合与跨境合作区建设”、“人口小县整合与特色发展路径”等开展深度可行性及多维度风险评估研究。积极向上级党委、政府及国家有关部门汇报沟通，争取将云南的区划优化调整纳入国家区域协调发展、边疆治理现代化、生态文明建设等相关试点，争取政策与资源支持。同步推进相关规划修编与政策储备，根据调整方向，提前开展国土空间详细规划、专项规划的优化调整，并研究制定配套的财政、产业、生态补偿、边境建设、防止返贫监测帮扶等政策。第三节 对国家层面的协同性建议
建议国家层面在制定“十五五”区域协调发展政策时，对云南等边疆民族地区、生态敏感地区给予更多差异化支持，在行政区划调整审批上充分考虑其特殊战略地位和复杂省情。建议支持云南在跨境经济合作区、边境旅游试验区等开放平台建设中，探索更加灵活高效的跨行政区协同治理模式。建议加强对云南人口小县整合、流域协同治理等改革试点的指导和支持，为全国同类地区探索经验。第四节 研究局限与未来深化方向
本研究基于公开资料和数据分析，侧重于宏观战略与空间治理层面。未来研究可进一步深入：1）运用区域经济学、复杂系统科学模型，定量模拟不同调整方案对全省经济韧性、生态安全、民族关系、边境稳定的长期影响；2）对涉及调整区域的干部群众、少数民族群众、边境居民进行大规模调查和深度访谈，精准把握各方诉求；3）结合“十五五”时期国家关于区域协调发展、边疆治理、生态文明建设的最新政策，对调整方案进行动态优化。
（报告正文完）
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